国会仓促通过的灾难性版权局改革法案深度解读

背景

本周早些时候，美国众议院以口头表决的方式通过了 H.R. 6028 法案，即《立法分支机构澄清法案》（Legislative Branch Agencies Clarification Act）。表面上看，这项立法旨在对部分政府机构进行技术性重组，但其实际影响远超此范围。

该法案的核心目标是彻底改变美国版权局（U.S. Copyright Office）的运作机制，且这种改变被广泛认为具有破坏性。具体而言，法案取消了国会图书馆（Library of Congress）目前对版权局的监督角色，将多项权力直接移交给版权注册官（Register of Copyrights），并将版权注册官的任命方式改为由总统提名、参议院确认的政治任命职位。

这一变动使得原本就在版权和技术政策领域拥有巨大影响力的机构变得更加政治化。电子前哨基金会（EFF）早在近十年前就首次解释了为何这是一个糟糕的主意。与之前的类似提案一样，H.R. 6028 削弱了现存仅有的公共利益制衡机制。EFF 呼吁参议院迅速否决该法案。

核心内容

版权局不需要更多的政治干预或权力扩张

版权局的主要职责是行政性和咨询性的，包括注册版权、维护记录、扩充国会图书馆馆藏，以及就版权法向国会提供专业意见。然而，在过去二十年中，该机构在影响言论自由、图书馆、教育工作者、竞争以及普通互联网用户的版权政策辩论中变得日益具有影响力。不幸的是，它并未始终扮演中立的倡导者角色。

近期，版权局关于人工智能（AI）在版权中作用的报告严重误读了“合理使用”（fair use）问题，优先考虑私人许可市场的“解决方案”，而非用户权利。回顾更早的历史，版权局曾支持历史上臭名昭著的反对互联网提案之一——《禁止网络盗版法案》（SOPA）。这是一项灾难性的互联网审查提案，引发了历史上规模最大的在线抗议活动之一。版权局多次采取有利于大型娱乐产业利益而非公共利益的立场。

此外，版权局在《数字千年版权法》（DMCA）第 1201 条的规则制定过程中发挥重要作用，该条款决定了公众何时可以合法绕过数字锁以进行安全研究、维修、保存或无障碍访问等活动。EFF 多次利用这一流程来减轻 DMCA 带来的最严重危害。H.R. 6028 将第 1201 条的规则制定权从国会图书馆馆长移交给版权注册官，进一步在版权局内部集中了权力。

法案将导致版权注册官职位政治化

该法案还规定，版权注册官成为由总统提名并经参议院确认的任命职位。每一届政府都将面临压力，必须选择符合其政策偏好的候选人，而强大的版权拥有产业将投入更多资源进行游说，以影响人选确定。这一职位应专注于行政能力和实际专业知识，而非游说和政治。

版权局应保留与国会图书馆的联系

H.R. 6028 不仅改变版权注册官的任命方式，还将切断版权局与国会图书馆监督之间的联系，并将许多国会图书馆馆长的权力直接转移给版权注册官。

这种监督关系的存在是有充分理由的，正如国家图书馆多年来所指出的那样。国会图书馆虽然远非完美，但至少肩负着保存和提供知识访问的使命。这应在版权辩论中成为重要的公共利益制衡力量。国会尚未解释削弱图书馆与版权局之间的联系如何更好地服务于公众，甚至未对此进行认真调查。

该法案被仓促通过

早在今年三月，EFF 联合 Public Knowledge、民主与技术中心（Center for Democracy and Technology）、图书馆组织和技术团体，敦促国会不要快速推进这项立法。我们向国会指出，对版权局的修改将对“所有美国人的言论权利、教育机会和创作自由”产生重大后果。

然而，国会未举行任何听证会，也未进行实质性审查便推进了该法案。H.R. 6028 将导致版权局与国会图书馆分离长达数年，转移重大法律权力，并重组国家最高版权官员的任命程序。此类变革理应经过听证、辩论和公众 scrutiny（审查）。但 H.R. 6028 并未获得这些程序保障。

关键要点

• 机构独立性受损：法案取消了国会图书馆对版权局的监督权，切断了两者长期存在的行政联系，将版权局置于更直接的政治任命体系之下。
• 权力过度集中：多项关键权力（包括 DMCA 第 1201 条的规则制定权）从国会图书馆馆长转移至版权注册官，导致权力在版权局内部进一步集中。
• 政治任命风险：版权注册官将由总统提名、参议院确认。这将使该职位受党派政治和总统政策偏好影响，而非基于专业能力和行政经验。
• 游说利益加剧：政治任命机制将激励大型版权拥有产业加大对人选任命的游说力度，进一步扭曲公共政策制定。
• 缺乏程序正义：法案在未经过任何听证会、辩论或公众审查的情况下被众议院仓促通过，违背了重大政策变革应有的透明度和审慎原则。
• 历史先例警示：版权局过去曾支持 SOPA 等损害互联网自由的提案，并在 AI 版权问题上表现出偏向产业利益而非用户权利的倾向，表明其并非始终是中立的公共利益守护者。

意义与影响

版权法的根本目的是服务于公众，并“促进科学和学习的进步”。管理版权法的机构也应遵循这一目标。H.R. 6028 将使版权局偏离这一目标，而非接近它。

如果该法案成为法律，美国版权政策制定将失去关键的公共利益制衡机制。国会本应加强版权政策制定中的公共利益监督，而不是寻找方法将更多权力集中于单一的政治任命官员手中。

EFF 强烈建议参议院否决 H.R. 6028。版权局应当服务于公众，而非服务于总统行政当局或行业游说团体。这一法案的通过将对言论自由、教育机会、技术创新以及普通互联网用户的权利产生深远的负面影响，其后果可能需要数年甚至更长时间才能完全显现并加以纠正。