民政部发文加强城乡三级养老服务网络建设

背景

随着中国人口老龄化程度持续加深，养老服务供给的均衡性与可及性成为社会关注的焦点。此前，民政部已多次出台政策推动养老服务体系建设，包括向中度以上失能老年人发放消费补贴、推进老龄和养老服务科技创新、引导养老服务机构连锁化运营等。2026年1月，民政部部长陆治原提出要“初步建成覆盖城乡养老服务一张网”。在此背景下，民政部正式发布《城乡三级养老服务网络建设管理指引》，为各地健全三级养老服务网络提供标准化、可操作的指导，标志着养老服务网络建设从宏观规划进入具体实施阶段。

核心内容

民政部发布的《城乡三级养老服务网络建设管理指引》明确构建覆盖县、乡镇（街道）、村（社区）三个层级的养老服务网络，并分别规定了各层级的设置方式、功能定位和运行机制。

• 县级综合养老服务管理平台：作为县域养老服务的“中枢”，承担统筹协调、资源调配、服务监管、培训指导等核心职能，负责整合县域内养老资源，对接上级政策与下级需求。
• 乡镇（街道）区域养老服务中心：作为承上启下的“枢纽”，提供日间照料、短期托养、助餐助浴、康复护理等综合服务，同时辐射带动周边村（社区）养老服务设施。
• 村（社区）养老服务设施站点：作为基层服务“末端”，侧重为居家老年人提供助餐、助洁、助医、精神慰藉等基础性、普惠性服务，实现“家门口”养老。

该指引分别明确了三个层级的核心作用与具体功能，要求各地根据本地实际合理布局、分级建设。民政部提出锚定两个阶段性目标：到2029年，城乡三级养老服务网络基本建成；到2035年，网络更加健全。网络建成后，将针对不同类型老年人（如自理、轻度失能、中度以上失能等）提供差异化、精准化的相应服务。

关键要点

• 三级网络架构：县级平台（管理统筹）、乡镇（街道）中心（综合服务枢纽）、村（社区）站点（基础普惠服务），形成“一张网”覆盖。
• 功能定位区分：县级重管理、统筹；乡镇重综合服务与辐射带动；村级重基础服务与居家支持。
• 设置方式灵活：各地可根据人口分布、老龄化程度、现有设施基础等因地制宜规划，不搞“一刀切”。
• 运行机制明确：强调政府主导、社会参与、市场运作，鼓励连锁化运营和品牌化发展。
• 时间节点清晰：2029年基本建成，2035年更加健全，体现了分阶段推进的策略。
• 服务对象全覆盖：针对不同失能等级、经济状况的老年人，提供相应服务，重点保障失能、高龄、空巢等特殊群体。

意义与影响

该指引的发布标志着中国养老服务从碎片化、零散化走向网络化、体系化。其意义主要体现在以下方面：

一是填补制度空白。此前各地虽有养老设施建设，但缺乏统一的功能定位和运行规范，指引为三级网络提供了标准化框架，有助于减少重复建设、提升资源利用效率。

二是推动城乡均衡。通过明确县级—乡镇—村级三级职责，能够有效向农村、偏远地区下沉服务资源，缩小城乡养老服务差距。

三是促进多元主体参与。指引鼓励社会力量通过连锁化运营、品牌化发展等方式参与建设，为养老服务企业（如大型养老集团、社区服务商）提供了明确的政策导向和盈利空间，有望培育一批具有市场竞争力的龙头企业和品牌。

四是提升服务精准度。针对不同类型老年人提供差异化服务，尤其是对中度以上失能老年人的补贴政策（此前已覆盖89.2万人）与网络建设结合，将形成“政策补贴+服务网络”的双重保障。

五是助力积极应对人口老龄化。2029年、2035年目标与国家人口中长期发展规划相衔接，网络建成后有望实现“9073”养老格局（90%居家、7%社区、3%机构）的落地支撑，减轻家庭养老负担，释放社会活力。

总体而言，此指引是民政部落实“一张网”战略的关键一步，后续配套细则（如资金保障、人才培训、评估监督）的出台将决定其实际效果。