自然资源部：土地储备制度需创新改革

背景

2025年9月23日，自然资源部再次强调“土地储备制度需要不断创新改革”。这一表态并非孤立事件，而是近年来我国土地管理制度系列改革的延续。从2023年底至今，自然资源部密集发布了多项与土地储备、闲置土地处置、住宅用地供应及农村集体经营性建设用地入市相关的政策文件。这些举措共同指向一个核心目标：重构土地储备的底层逻辑，以适应经济转型与房地产市场新形势。

核心内容

自然资源部明确指出，我国将重构土地储备的底层逻辑。这意味着传统的土地收储、供应与调控模式面临系统性调整。具体改革方向包括：

• 优先将处置存量闲置土地清单中的地块纳入土地储备计划（2025年3月两部门联合发布）。
• 积极运用地方政府专项债券资金，加大收回收购存量闲置土地的力度（2024年9月）。
• 出台妥善处置闲置土地、盘活存量土地的政策措施（2024年5月预告）。
• 深入推进农村集体经营性建设用地入市改革，进一步激活农村存量土地资产（2024年5月）。
• 在全国2300多个县市实施新建商品房项目“交房即交证”改革（2025年4月数据），以及累计2200市县实施“交地、交房即交证”改革（2024年11月数据）。
• 坚持重大项目用地应保尽保，统一配置国家指标（2025年3月）。
• 对2025年住宅用地供应提出四方面要求（2023年12月发布）。

这些措施表明，土地储备制度正从以增量扩张为主转向以存量盘活、效率提升、权益保障为核心的新阶段。

关键要点

• 重构底层逻辑：土地储备不再单纯依赖新增建设用地，而是转向存量土地的精打细算与再利用。
• 聚焦存量闲置土地：明确将处置存量闲置土地作为优先任务，并纳入土地储备计划，形成闭环管理。
• 专项债券支持：允许地方政府专项债券资金用于收购存量闲置土地，为地方财政提供金融工具支撑。
• 农村土地入市：有序推进农村集体经营性建设用地与国有土地同权同价，激活农村资产。
• 交房即交证：全国大规模推广“交房即交证”改革，从源头解决不动产登记历史遗留问题，保护购房者权益。
• 重大项目保障：坚持“应保尽保”原则，国家统一配置用地指标，确保重大工程、基础设施项目落地。
• 住宅用地供应规范：2023年12月发布四方面要求，涵盖供应节奏、结构优化、存量消化和市场预期引导。

意义与影响

土地储备制度的创新改革，对地方政府、房地产市场、农村集体经济以及宏观经济均产生深远影响。

• 对地方政府：减少对土地财政的依赖，推动从“卖地”向“管地”转型。通过专项债券和存量土地收购，缓解地方债务压力，同时优化土地资源配置。
• 对房地产市场：加快去库存，尤其是处置闲置土地和存量地块，有助于稳定市场预期。同时，“交房即交证”改革提升了购房者信心，对防范烂尾楼风险具有积极作用。
• 对农村集体经济：农村集体经营性建设用地入市改革，为农民和集体带来资产性收入，促进城乡要素平等交换，助力乡村振兴。
• 对宏观经济：重构土地储备逻辑，本质上是土地要素市场化配置的深化。这有助于提高土地利用效率，降低经济对土地融资的过度依赖，为新质生产力发展腾出空间。

总体而言，自然资源部推动的这一系列改革，标志着我国土地管理制度从增量扩张向存量优化、从粗放管理向精细治理的范式转变。